La transformación de la Administración pública catalana: una oportunidad para la modernización

El modelo organizativo de las administraciones públicas es fundamental, puesto que determina como se gestionan los recursos públicos e influye directamente en la calidad de los servicios que reciben los ciudadanos, la transparencia de las instituciones, el rendimiento de cuentas y la sostenibilidad tanto de la estructura institucional como de las personas que forman parte. Sin embargo, cambios de entorno como la globalización, la digitalización de la economía o el crecimiento demográfico están motivando transformaciones en los modelos de administración pública en todo el mundo.
La Generalitat de Catalunya no es una excepción: el octubre de 2024 el Govern aprobaba un acuerdo para emprender un proceso de reforma de la Administración. En este contexto, es primordial que haya un debate público matizado, que profundice en las diferentes variables en juego dentro de la transformación de un sistema altamente complejo como es la Administración de la Generalitat. En este artículo, analizaremos el impacto del proceso de reforma desde una vertiente técnica, para comprender mejor los posibles escenarios de futuro inmediato. Se centrará solo en las medidas que hemos considerado más relevantes (la relación completa se puede consultar en el acuerdo citado más arriba).
El proceso de reforma, encabezado por el Departamento de Presidencia, se concreta en dos espacios de acción paralelos en el tiempo: se implementará 17 cambios normativos y actuaciones a lo largo del 2025 y, trabajando en ámbitos similares, una comisión (CETRA) definirá una estrategia de transformación de la administración de la Generalitat. Formada por expertos externos a la administración, y con la aportación de técnicos de dentro de la Generalitat, trabajará en mejorar trámites administrativos y aspectos transversales de la función pública. La viabilidad de los cambios será analizada por una Comisión Interdepartamental de altos cargos de la Administración de la Generalitat (CIMTA), con un informe final que tendría que llegar a la Conselleria de Presidencia en enero de 2026. Cabe destacar que es un periodo de trabajo amplio, algo que permite un trabajo profundizado. A pesar de este plazo, en la sesión de presentación del plan de reforma el presidente de la CETRA, Carles Ramió, avanzó que las recomendaciones que no requieran cambios complejos podrían implementarse antes de esta fecha. También cabe mencionar que, por más que el proceso se centre en la administración de la Generalitat, según el texto del acuerdo la reforma puede tener impacto en otras administraciones catalanas.
Como observación general, es destacable que la hoja de ruta de la reforma cuente con un consenso amplio de la comunidad de expertos y de los grupos de interés que han hecho presión por la reforma (Ramió 2021; López-Casanovas, 2024; FIERA 2024, Generalitat de Catalunya, 2013, Generalitat de Catalunya, 2005). El plan se concreta en tres áreas de actuación principales. Una de ellas es la simplificación normativa y de las tramitaciones, mejorando así la relación con la ciudadanía y la transparencia. Por un lado, la simplificación normativa sería la cuestión más compleja. En este sentido, requeriría la modificación coordinada de diferentes leyes – como la Ley 29/2010, del uso de los medios electrónicos – y supondría un trabajo técnico importante. Más inmediatamente, se pretende eliminar la cita previa obligatoria con un cambio normativo. Este cambio, que no descarta el uso de este mecanismo, se motiva por las desigualdades que puede crear la brecha digital. Finalmente, se prevé una auditoría para simplificar el sistema de webs y aplicaciones de la Generalitat, y rediseñarlo siguiendo el criterio de las necesidades cotidianas de la ciudadanía.
Otro ámbito es la organización de las entidades públicas y de los órganos colegiados de la Generalitat: aquí ya se ha implementado una primera medida, las modificaciones legales necesarias para la incorporación de miembros independientes en los órganos colegiados del gobierno, abriendo estas instituciones a opiniones externas. Pero quizás el ámbito de mayor alcance es el de la función pública, es decir, como se estructuran los recursos humanos. La reforma prevé una estrategia a largo plazo de diseño y dimensionado de unos servicios públicos de calidad. Es un diseño especialmente complejo, puesto que hay que tener cuenta múltiples factores: el papel que puede jugar la digitalización y la Inteligencia Artificial (IA) en los procedimientos de trabajo, las proyecciones demográficas y las necesidades derivadas de la crisis climática. Más a corto plazo, se trabajaría al planificar los recursos humanos por departamentos. La planificación se complementaría más tarde de un sistema de información que se implementaría el 2028. Integrar los datos para planificar las necesidades de recursos humanos supondría un paso enorme para conseguir una administración más proactiva y flexible (Ramió, 2017, pp. 156-157; OCDE, 2021).
A pesar de que la información publicada no permite concretar más la dirección que tomarían estos cambios, se pueden encontrar pistas en uno de los puntos del Plan normativo del Gobierno. Este incluye un Anteproyecto de ley de la ocupación pública catalana que tendría que simplificar la estructura de cuerpos y escalas, regular la carrera horizontal, los grados personales y la evaluación del desempeño, así como dar nuevas funciones en la Escuela de Administración Pública Catalana en materia de procesos selectivos y formación profesional. Es de destacar la apuesta para regular la carrera horizontal, presente al TREBEP (texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público) pero que permanece sin una aplicación del todo efectiva. Permitiría establecer un progreso en el tiempo de cada persona a su puesto de trabajo, con un sistema de incentivos por cada nivel de funciones y responsabilidades que se asumiera, y que no requeriría de ascensos. A la vez, la simplificación de estructura puede prevenir la compartimentalización de funciones y aumentar la polivalencia de cada puesto de trabajo, algo sumamente positivo para hacer frente a necesidades de trabajo cambiantes (Ramió, 2018).
Otro punto de actuación es modificar los procesos de selección y el prestigio de la Administración. En este sentido, se intenta dirigir varias problemáticas: primero, promover la estabilidad de las unidades actuales, en parte, a causa de la situación de envejecimiento de las plantillas de empleados públicos: el 2018, había 1,81 personas mayores de 59 años por cada persona menor de 30 años, y el personal mayor de 45 años suponía más de la mitad de la plantilla (Castells, 2021). Segundo, atraer el talento joven. En este sentido, también se proponen becas de prácticas y ayudas a opositores. Finalmente, podría haber un cambio en el modelo de selección: a pesar de que no se especifica qué cambios se producirían, se puede tener en cuenta que el liderazgo del grupo de expertos coincide al modificar los procesos de selección, haciendo unas oposiciones menos memorísticas, que también facilitaría la atracción de talento joven (Ramió, 2018; Factor Humano, 2017).
Finalmente, un punto central es la profesionalización de la dirección pública. Era una de las demandas principales del FIERA, y cuenta con el precedente de un proyecto de ley el 2015 (Cortés-Abad, 2024). Actualmente, los cargos directivos de la Generalitat son seleccionados por los partidos en el gobierno. Es el que se conoce por un modelo de gestión clientelista (Ramió, 2017, p.128-130). Este modelo puede presentar dos problemáticas: por un lado, supone una rotación elevada de directivos públicos, dificultando la planificación a largo plazo tanto en estructura organizativa como en ejecución de políticas; por la otra, no establece unos baremos mínimos de calificación de los directivos públicos. Definir los puestos directivos con sistemas de selección meritocráticos e independientes, y un modelo de provisión a largo plazo mientras se cumplan los objetivos permitiría resolver ambos problemas (Jiménez-Asensio, 2020).
La reforma de la Administración de la Generalitat representa una oportunidad clave para modernizar y hacer más eficiente la gestión pública, con impactos potenciales en otras administraciones del territorio. Con medidas que abordan desde la simplificación normativa y la digitalización hasta la profesionalización de la dirección pública y la mejora de los procesos de selección, el plan busca transformar la Administración en un modelo más accesible, transparente y proactivo. Sin embargo, el éxito de la reforma dependerá de su aplicación práctica, del compromiso de todas las partes implicadas y de la capacidad de superar los retos de un sistema complejo. Esta transformación no solo tiene que responder a las necesidades actuales, sino que también tiene que garantizar un servicio público más eficaz y próximo a la ciudadanía en el futuro.
Pau Ortega
BIBLIOGRAFÍA
Castells, Guillem (2021), L’ocupació pública a Catalunya, Articles d’economia de la Direcció General d’Anàlisi i Prospectiva Econòmica. Enlace: https://economia.gencat.cat/web/.content/70_economia_catalana/arxius/articles-economia/21-07-Ocupacio-publica-a-Catalunya.pdf
Catalunya (2024), ACORD GOV/217/2024, de 8 d’octubre, pel qual s’impulsa l’elaboració d’una estratègia de transformació i millora dels serveis públics en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i s’aprova un pla de xoc amb mesures d’aplicació urgent (DOGC [en línia], núm. 9265, GOV/0217/2024). Enlace: https://dogc.gencat.cat/ca/document-del-dogc/?documentId=996804&9f47f4447a0bf53787de9f6fd53db1cc03a98d3f9956ee4d1897fb8182316c59
Cortés-Abad, Ó. (2024). Situación de la dirección pública profesional en España. Análisis comparado en el sector público estatal y autonómico. Documentación Administrativa, 12, 8-27. https://doi.org/10.24965/da.11386
Departament de Governació i Administracions Públiques. Secretaria d’Administració i Funció Pública (2005), Llibre blanc de la funció pública catalana. Enlace: https://hdl.handle.net/20.500.14227/2126
Fòrum d’Entitats per la Reforma de l’Administració de Catalunya (2024), Propostes a curt termini per la reforma de l’administració pública de Catalunya. Enlace: https://fera.cat/wp-content/uploads/2024/11/2024.FERA-Propostes-Curt-Termin-Reforma-Administracio-Catalunya-1.pdf
Gordero, Matilde (26 de juny de 2017), Juliana Vilert: “L’Administració ha de donar respostes senzilles a situacions molt complexes”, Fundació Factor Humà. Enlace: https://www.factorhuma.org/ca/webinars/13108-juliana-vilert-l-administracio-ha-de-donar-respostes-senzilles-a-situacions-molt-complexes
Jiménez-Asensio, Rafael (2020), ¿Por qué profesionalizar la Dirección Pública?, Ensayo y Política. Enlace: https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/06/por-que-profesionalizar-la-direccion-publica/
López-Casanovas, Guillem (14 de desembre de 2024), Per què costa tant reformar l’administració pública. Diari Ara. Enlace: https://www.ara.cat/opinio/costa-tant-reformar-administracio-publica-guillem-lopez-casasnovas_129_5229532.html
López-Casasnovas et al. (2013), Informe de la Comissió d’Experts per a la Reforma de l’Administració Pública i el seu Sector Públic. Enlace: https://observatori.catacctsiac.cat/docs_observatori/general/201305_informe_experts_reforma_administracio.pdf
OCDE (2021), Public Employment and Management 2021: The Future of the Public Service. París: OECD Publishings. https://doi.org/10.1787/938f0d65-en.
Ramió, Carles (2017), La Administración Pública del Futuro (Horizonte 2050). Instituciones, Política, Mercado y Sociedad de la Innovación. Madrid: Tecnos
Ramió, Carles (2021) La reforma administrativa per a la gestió dels fons europeus NGEU a l’Administració de la Generalitat de Catalunya: direcció pública, agencialització i gestió per projectes. Revista Catalana de Dret Públic 63, pp. 81-100